وحدة الدراسات الأفريقية

ما بعد قانون (أجوا): مستقبل الشراكة الاقتصادية الأمريكية-الإفريقية

في إطار اهتمام الولايات المتحدة بعلاقاتها الاقتصادية مع دول إفريقيا جنوب الصحراء، تم عقد الاجتماع الوزاري التاسع عشر لقانون النمو والفرص في إفريقيا (أجوا)، يومي الأربعاء والخميس 20 و21 أكتوبر 2021، تحت شعار “إعادة بناء علاقات تجارية واستثمارية أفضل بين الولايات المتحدة وإفريقيا”، والذي أُقيم هذا العام بشكل افتراضي ومن دون إجراء اللقاءات الموسعة التي كانت تتم عادة على هامش الاجتماع الوزاري، والتي تحمل اسم منتدى التعاون التجاري والاقتصادي بين الولايات المتحدة وإفريقيا جنوب الصحراء (منتدى أجوا) بسبب وباء (كوفيد-19). وشهد الاجتماع عقد مناقشات حول عدد من القضايا الجوهرية التي تؤثر على العلاقات التجارية بين الولايات المتحدة وإفريقيا، مع إيلاء…

هايدي الشافعي
باحث بوحدة الدراسات الأفريقية

في إطار اهتمام الولايات المتحدة بعلاقاتها الاقتصادية مع دول إفريقيا جنوب الصحراء، تم عقد الاجتماع الوزاري التاسع عشر لقانون النمو والفرص في إفريقيا (أجوا)، يومي الأربعاء والخميس 20 و21 أكتوبر 2021، تحت شعار “إعادة بناء علاقات تجارية واستثمارية أفضل بين الولايات المتحدة وإفريقيا”، والذي أُقيم هذا العام بشكل افتراضي ومن دون إجراء اللقاءات الموسعة التي كانت تتم عادة على هامش الاجتماع الوزاري، والتي تحمل اسم منتدى التعاون التجاري والاقتصادي بين الولايات المتحدة وإفريقيا جنوب الصحراء (منتدى أجوا) بسبب وباء (كوفيد-19). وشهد الاجتماع عقد مناقشات حول عدد من القضايا الجوهرية التي تؤثر على العلاقات التجارية بين الولايات المتحدة وإفريقيا، مع إيلاء اهتمام لـمستقبل قانون (أجوا) ما بعد 2025، وأهلية الدول المستفيدة من القانون لعام 2022، وتحديدًا إثيوبيا، إلى جانب إطلاق برنامج “التجارة والاستثمار الإفريقي”.

وتحتفظ الولايات المتحدة بعلاقة تجارية واستثمارية قوية مع دول إفريقيا جنوب الصحراء، ويشكل قانون النمو والفرص في إفريقيا (أجوا) عنصرًا أساسيًا فيها منذ أن تم توقيعه ليصبح قانونًا في عام 2000، بهدف تعميق العلاقات التجارية والاستثمارية مع إفريقيا جنوب الصحراء، وتشجيع النمو الاقتصادي والتنمية، وتعزيز التكامل الإقليمي واندماج إفريقيا جنوب الصحراء في الاقتصاد العالمي. حيث يوفر قانون (أجوا) مزايا متنوعة ويسمح لـ 49 دولة في إفريقيا جنوب الصحراء بتصدير البضائع إلى الولايات المتحدة بإعفاء من الرسوم الجمركية. وقد شمل أجوا في بدايته 34 دولة، وتم سنّه ليغطي الفترة من 2000 إلى 2008، ولكن تم تمديده عدة مرات منذ ذلك الحين، كان آخرها في عام 2015، حيث تم تمديده لمدة 10 سنوات حتى عام 2025. وفي عام 2020 كانت 39 دولة في إفريقيا جنوب الصحراء مؤهلة للاستفادة من قانون أجوا، مع ما يزيد على 6900 سلعة، حققت ما يزيد على 4 مليارات دولار من عائدات التصدير، وهي أقل قيمة سنوية حققتها التجارة في ظل أجوا منذ عام 2000، بينما بلغت أقصى قيمة لها في عام 2008 مع ما يزيد على 66 مليار دولار.

المراجعة السنوية لأهلية دول أجوا ومؤشرات على استبعاد محتمل لإثيوبيا

احتلت قضية أهليّة الدول للاستفادة من قانون أجوا للعام الجديد 2022 مساحة بارزة من النقاشات في الاجتماع الوزاري لأجوا، وبرزت إثيوبيا كأول دولة مهددة بشكل كبير بسحب امتياز أجوا لهذا العام، لعدم التزامها بمعايير الأهلية، ولكن لم تصرح ممثلة واشنطن خلال الاجتماع عن التوصيات التي سيتم إرسالها للرئيس بايدن بهذا الشأن ليتخذ قراره. وسواء كانت إثيوبيا جزءًا من قانون أجوا لعام 2022 أم لا، فستعلن الحكومة الأمريكية قرارها قبل 1 نوفمبر 2021، وسترسل توصيتها النهائية إلى الكونجرس للموافقة عليه خلال 60 يومًا.

فإلى جانب الأهداف الاقتصادية لقانون (أجوا)، تستخدم الولايات المتحدة القانون لتحقيق أهداف سياسية تم النص عليها صراحة في المعايير التي تحدد أهلية الدول المستفيدة من القانون، حيث تشترط الولايات المتحدة ألا تشارك الدولة في أنشطة تقوض الأمن القومي للولايات المتحدة، أو مصالح السياسة الخارجية لها، ولا تشارك في انتهاكات جسيمة لحقوق الإنسان، أو تقدم الدعم لأعمال الإرهاب الدولي، وتلتزم بالتعاون في الجهود الدولية للقضاء على انتهاكات حقوق الإنسان والأنشطة الإرهابية. 

ومما يساعد على ذلك، هو أن أجوا يتميز بمعاملة خاصة كونه قانونًا أقره الكونجرس من اتجاه واحد، وليس معاهدة تم التفاوض عليها بين الولايات المتحدة والحكومات الإفريقية، لذلك لا تتحكم الدول الإفريقية في معايير الأهلية. وفي حين أن متطلبات الأهلية منصوص عليها في التشريع، فإن الولايات المتحدة تحدد سنويًا بصورة منفردة ما إذا كانت البلدان الإفريقية قد استوفت شروط الأهلية أم لا، وبناءً على ذلك يجوز منح وضع المستفيد أو سحبه وفقًا للتقدير الأمريكي، ولا يمكن للبلدان المستفيدة اللجوء إلى تسوية المنازعات في هذا الصدد. ومنذ إنشاء قانون أجوا، وقعت الولايات المتحدة عقوبات مماثلة في إطاره، سواء بسحب الامتياز أو بتعليق جزئي لقطاعات معينة، شملت العديد من الدول منها: جمهورية إفريقيا الوسطى، والكونغو الديمقراطية، وإريتريا، ومالي، ومدغشقر، وموريتانيا، وجنوب السودان، وغينيا بيساو، وغامبيا، وسوازيلاند، والكاميرون، ورواندا، وبمجرد انتهاء سبب التعليق تعاود الولايات المتحدة إدراج الدولة المستبعدة في المراجعة السنوية التالية.

وفي هذا السياق، تنتهك إثيوبيا معيارين من معايير الأهلية لقانون أجوا، حيث تشارك في انتهاكات جسيمة لحقوق الإنسان في تيجراي وفقًا لما أكدته التقارير الدولية، كما تهدد مصالح السياسة الخارجية للولايات المتحدة، الأمر الذي دفع إدارة بايدن إلى دراسة سحب إثيوبيا من قانون أجوا كجزء من وسائل الضغط على حكومة إثيوبيا لإنهاء الصراع في تيجراي، على أمل أن يدفع ذلك “آبي أحمد” للجلوس إلى طاولة المفاوضات وفق ما تطالب به الخارجية الأمريكية.

وفي ظل الصراع المستمر منذ ما يقرب من عام في منطقة تيجراي بشمال إثيوبيا، وتداعيات فيروس كورونا، مع تضخم يصل إلى ما يقرب من 35٪؛ ينتظر الاقتصاد الإثيوبي ضربة جديدة بقرار تعليق استفادته من قانون أجوا الذي تدرس الإدارة الأمريكية اتخاذه بحلول الأول من نوفمبر 2021. فمع حرمان إثيوبيا من مزايا أجوا ستخسر سوقًا مهمة لمنتجاتها. وعلى المدى الطويل، قد لا تحافظ إثيوبيا على سجلها الحافل كوجهة رئيسية للاستثمار الأجنبي المباشر في إفريقيا، حتى المصانع الأجنبية الموجودة في إثيوبيا قد تنتقل إلى بلدان أخرى أقل نموًا وتتمتع بامتياز قانون أجوا.

على الجانب الآخر، ترفض حكومة إثيوبيا طلب الولايات المتحدة بالجلوس للتفاوض مع الجبهة الشعبية لتحرير تيجراي أو مع الولايات المتحدة، “بدون شروط مسبقة”، وتدفع حكومة إثيوبيا في الاتجاه المضاد لمنع تطبيق هذه العقوبة، حيث طلبت غرفة التجارة الأمريكية في إثيوبيا (AmCham Ethiopia) من الحكومتين الأمريكية والإثيوبية وصناع القرار عدم التسرع في إلغاء إثيوبيا من قائمة الدول المستفيدة من أجوا، كما أصدر مكتب رئيس الوزراء الإثيوبي مقطع فيديو يحث الولايات المتحدة على عدم طرد إثيوبيا من قانون النمو والفرص في إفريقيا (AGOA)، يسلط الفيديو الضوء على النساء العاملات في المناطق الصناعية المعتمدة على قانون أجوا في إثيوبيا، واللاتي من المتوقع أن يفقدن وظائفهن بسبب هذا الإجراء، ويدفع بهنّ إلى الفقر.

إطلاق برنامج “التجارة والاستثمار الإفريقي”

شهد الاجتماع الوزاري الأخير الإطلاق الرسمي لبرنامج “التجارة والاستثمار الإفريقي” الجديد التابع للوكالة الأمريكية للتنمية الدولية، الذي أعلنت عنه الوكالة في سبتمبر 2021، وذلك في إطار مبادرة (إفريقيا المزدهرة- Prosper Africa)، والذي من المتوقع أن يعمل على توسيع وتسريع التجارة والاستثمار في الاتجاهين بين الدول الإفريقية والولايات المتحدة، ويوفر الآلاف من الوظائف في إفريقيا والولايات المتحدة، ويدعم توفر مناخ صحي للأعمال، ويحقق مليارات من الصادرات والاستثمارات بحلول عام 2026، كما سيوفر البرنامج الجديد تجارة موحدة ومنسقة ومنصة استثمارية لإفريقيا تعتمد على خبرة الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية التي تزيد على 20 عامًا في تنفيذ مراكز التجارة والاستثمار. وفي إطار هذا البرنامج سيتم إنشاء مكاتب فرعية جديدة تدعمها الوكالة الأمريكية للتنمية الدولية لتشجيع الاستثمارات في كل من شمال إفريقيا وإفريقيا جنوب الصحراء الكبرى، على حد سواء، مع العمل أيضًا مع صانعي السياسات المحليين لتصميم وتنفيذ اللوائح والإصلاحات لتحسين مناخ الاستثمار، ويحتاج البرنامج إلى ما يقرب من نصف مليار دولار على مدى خمس سنوات.

إلى جانب ذلك، كانت إدارة بايدن قد أعلنت في وقت سابق دعمها لمبادرة إفريقيا المزدهرة التي أطلقها الرئيس السابق “دونالد ترامب” عام 2019، والتي تستهدف زيادة التجارة والاستثمار بين إفريقيا والولايات المتحدة بشكل كبير، وتحشد المبادرة جميع خدمات دعم الحكومة الأمريكية للتجارة والاستثمار، عبر 17 إدارة ووكالة حكومية مشاركة في المبادرة، لمساعدة الشركات والمستثمرين الأمريكيين والأفارقة على تحديد الشركاء، وتعزيز التجارة والاستثمار بين الدول الإفريقية والولايات المتحدة.

ومنذ إطلاق المبادرة في يونيو 2019، ساعدت حكومة الولايات المتحدة الشركات والمستثمرين على إبرام أكثر من 800 صفقة تجارية في 45 دولة إفريقية، مما حقق ما يقدر بنحو 50 مليار دولار من التبادل التجاري والاستثمارات وخلق آلاف الوظائف في الداخل والخارج.

مستقبل قانون (أجوا) ما بعد 2025

ناقش الاجتماع الوزاري لأجوا مخاوف الدول المستفيدة بشأن مصير أجوا ما بعد عام 2025، فعندما تم تمديد قانون أجوا للمرة الأخيرة في عام 2015، أوضح الكونجرس أنه لا ينوي إعادة تمديد القانون عند انتهاء صلاحيته في عام 2025. في الوقت ذاته كانت الإدارة الأمريكية تتجنب -إلى حد كبير- الحديث حول مسألة ما يجب فعله بقانون أجوا، وهو ما وضع الدول المستفيدة من القانون في مأزق بسبب احتمال فقدانها مزايا أجوا بانتهاء صلاحيته، وحيرة حول شكل الشراكة المستقبلية مع الولايات المتحدة ما بعد أجوا.

وتكمن الأزمة في أن السنوات الأربع المتبقية في أجوا يجب أن تشهد بلورة شكل جديد للعلاقات الثنائية أو متعددة الأطراف بين الولايات المتحدة والدول الإفريقية، حيث إن ترك قانون أجوا تنتهي صلاحيته دون تجديد لن يوفر أي انتقال للعلاقة المبنية على أجوا، كما أن تمديد البرنامج مرة أخرى سيقوض أي دافع للدول الإفريقية لإشراك الولايات المتحدة في اتفاقيات متبادلة مثل اتفاقية التجارة الحرة في المستقبل القريب.

وتجادل الولايات المتحدة بأن مجرد توفير الوصول إلى سوق الولايات المتحدة ليس كافيًا، حيث لم تستفد الدول الإفريقية من قانون أجوا إلى أقصى حد له، فبعد أكثر من عقدين كان 18 دولة فقط من أصل 39 وضعت اللمسات الأخيرة على استراتيجية استخدام قانون (أجوا). وعلاوة على ذلك، أجوا لا تغطي العديد من القطاعات الهامة، بما في ذلك التجارة المالية، والرقمية، والسفر، وغيرها، كما تقتصر مزايا أجوا على دول إفريقيا جنوب الصحراء وتتجاهل دول الشمال الإفريقي.

إلى جانب هذا، فقد حدثت تغييرات كبرى في إفريقيا خلال العقدين الماضيين منذ أن وضع قانون النمو والفرص في إفريقيا (أجوا) إطارًا للتجارة بين أكبر اقتصاد في العالم وأفقر قارات العالم. إفريقيا التي كانت موجودة قبل عقدين من الزمن ليست إفريقيا اليوم، فقد تطورت الاقتصادات الإفريقية بشكل كبير منذ عام 2000، فضلًا عن التغييرات التي طرأت على السوق العالمية، في الوقت نفسه، تفوقت الصين على الولايات المتحدة باعتبارها الشريك التجاري الرائد للقارة، وقام الاتحاد الأوروبي بتنفيذ اتفاقيات للشراكة الاقتصادية (EPAs) عبر القارة، وأصبحت دول مثل تركيا والهند وروسيا جهات فاعلة تجارية مهمة في القارة.

كما جاءت إجراءات بعض الدول الإفريقية لتعقد من فرص تعزيز الشراكة مع الولايات المتحدة، من خلال قيام بعض الدول الإفريقية بمحاولة حماية صناعتها المحلية وفرض تعريفات إضافية على منتجات الصلب والألومنيوم الرئيسية، بالإضافة لتعليق الدخول المعفى من الرسوم الجمركية لواردات الملابس من الولايات المتحدة، مع حدوث أزمات مشابهة مع منتجات الدواجن، مما أدى إلى غضب المصدرين الأمريكيين، ودفعهم إلى المطالبة بالمعاملة بالمثل. وهذا النوع من الخلافات يشير إلى أن الوقت قد حان للبدء في التحرك نحو ترتيبات تجارية أكثر تبادلًا مع الدول الإفريقية، والتي من شأنها أن تشمل إنشاء آلية تسوية نزاعات تفاوضية بدلًا من التعسفية والانفرادية من جانب واحد.

وتوجد العديد من الخيارات المتاحة أمام الحكومة الأمريكية لمرحلة ما بعد قانون أجوا، منها الدخول في اتفاقيات تجارة حرة ثنائية مع كل دولة إفريقية بشكل مستقل، أو الدخول في اتفاقيات مع التكتلات الإقليمية في إفريقيا، أو إنشاء اتفاق واحد شامل مع كل الدول الإفريقية في إطار اتفاقية منطقة التجارة الحرة القارية الإفريقية. وفي هذا الصدد، قرر الرئيس الأمريكي السابق “دونالد ترامب”، اختيار مسار اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية، وأعلن إطلاق برامج فردية مثل إفريقيا المزدهرة، كما اقترح إبرام اتفاقيات التجارة الحرة مع دول إفريقيا جنوب الصحراء كل على حدة، وأبدت العديد من الدول الإفريقية استعدادها للدخول في مفاوضات، وبالفعل دخلت الولايات المتحدة محادثات لإتمام اتفاقية تجارة حرة مع كينيا، لتكون نموذجًا تسترشد به الدول الأخرى في اتفاقياتها.

ويبدو أن بايدن يسعى للمضيّ قدمًا فيما سار فيه ترامب، حيث أعلنت إدارة بايدن عن خطط لتجديد مبادرة إفريقيا المزدهرة وطلبت تمويل قدره 80 مليون دولار أمريكي من الكونجرس لدعم المبادرة، وكان برنامج “التجارة والاستثمار الإفريقي” الذي أعلنته الممثلة التجارية الأمريكية “كاثرين تاي” أثناء الاجتماع هو أحد البرامج التابعة للمبادرة. كما تسير السياسة الأمريكية في مسارات موازية، حيث شهد شهر يوليو أيضًا توقيع اتفاق مع مجلس أعمال السوق المشتركة لشرق وجنوب إفريقيا (الكوميسا) التي تغطي تسع عشرة دولة، خلال قمة الأعمال الأمريكية الإفريقية الثالثة عشرة، في الفترة من 27 إلى 29 يوليو 2021، كما تدفع واشنطن نحو استكمال منطقة التجارة الحرة القارية الإفريقية لتسهيل التعامل مع كيان واحد في المستقبل. 

ومع ذلك، فإن التحول من اتفاقيات التجارة التفضيلية الإقليمية إلى اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية يمكن أن يقوض نمو البلدان الإفريقية منخفضة الدخل التي تعتمد على صادراتها المعفية من الرسوم الجمركية للولايات المتحدة في تحقيق الميزة التنافسية، ويزيد الأعباء الاقتصادية على الدول الإفريقية المنهكة والتي لم تتعافَ بعدُ من أثر وباء كورونا، لكنه مع ذلك يظل أفضل من أن ينتهي أجوا بلا بديل. وحتى مع فرضية محاولة الضغط على الكونجرس لمد العمل بقانون أجوا بعد عام 2025، فمن غير المرجح أن يستمر لفترة طويلة.إجمالًا، في ظل سعي الولايات المتحدة تحت إدارة بايدن إلى استعادة وضعها في القارة الإفريقية، الذي تراجع في السنوات الأخيرة، ومع اقتراب موعد انتهاء صلاحية قانون أجوا في 2025؛ ستحاول الولايات المتحدة الانتهاء سريعًا من صياغة شكل جديد للشراكة الثنائية بين القارة الإفريقية (بالكامل) والولايات المتحدة خلال السنوات الأربع القادمة. ومن غير المرجح أن يتخذ الاتفاق الجديد شكل قانون أجوا الحالي، حيث ستصبح “الفائدة المتبادلة والمصالح المشتركة” هي حجر الزاوية في أي علاقة قادمة بين الولايات المتحدة وإفريقيا، على أن يكون اتفاق التجارة الحرة مع كينيا هو النموذج الذي ستسير عليه باقي دول إفريقيا في اتفاقات التجارة الحرة الثنائية مع الولايات المتحدة، كما توفر اتفاقية التجارة الحرة القارية الإفريقية فرصة للولايات المتحدة والاتحاد الإفريقي للعمل معًا لتحقيق هدفهما المشترك المتمثل في زيادة التجارة والاستثمار، داخل وخارج القارة. ولكن على المدى القصير، تحتاج الدول الإفريقية المستفيدة إلى الاستعداد جيدًا، والإسراع نحو الحل البديل، للحد من أو تقليل الضرر الناتج عن انتهاء أجوا على اقتصاداتهم المنهكة.

هايدي الشافعي
باحث بوحدة الدراسات الأفريقية