في 11 نوفمبر 2016 وافق صندوق النقد الدولي على منح قرض لمصر على مدى ثلاث سنوات، بقيمة 12 مليار دولار أمريكي تقريبًا، لدعم برنامج الإصلاح الاقتصادي الحكومي، والذي استهدف تصحيح الاختلالات الهيكلية الكُلية، من خلال خفض عجز الموازنة والدين العام، وتعزيز النمو وخلق فرص عمل، مع توفير الحماية وتقديم الدعم للفئات الضعيفة، على أن يقوم الصندوق بمُراجعات دورية لأداء الاقتصاد المصري للتأكد من أداء الحكومة المصرية لالتزاماتها المُتفق عليها، وتقديم الدعم والمشورة الفنية للسُلطات القائمة على تنفيذ البرنامج.
وقد جرى حتى تاريخه خمس مُراجعات على إثر كُلٍّ منها أصدر الصندوق تقريرًا عن وضع الاقتصاد المصري الحالي وتوقعاته المُستقبلية، مُضمّنًا إياها بعض النصائح للحكومة المصرية من أجل الخروج بنتائج أفضل. وكانت أربعة من بين تلك التقارير -من الثاني للخامس- قد تضمنت مُلاحظات على النظام الضريبي المصري مُلخصها أنه لا بُد من رفع الحصيلة الضريبية لتوفير ملاءة مالية أكبر للإنفاق على تنمية رأس المال البشري والبنية التحتية والحماية الاجتماعية، أي وجوب اضطلاع النظام الضريبي بدورٍ أكبر في عملية إعادة توزيع الدخل، وتزويد المالية العامة بمزيدٍ من القُدرات لإفساح المجال أمام ثمار الإصلاح الجاري للتساقط على الطبقات ذات الدخول الدُنيا في المُجتمع.
ويحاول هذا المقال رصد التطورات التي لحقت ببنية النظام الضريبي نفسه، وكيف أثر ذلك على الحصيلة الضريبية، وكيفية تطوير هذا النظام حتى يكون قادرًا على تلبية احتياجات الإصلاح من جانب، والاستفادة مما تحقق من نجاحات اقتصادية، من جانب آخر.
أولًا: تطور النظام الضريبي المصري
دخلت على النظام الضريبي المصري تغيرات عدة مُنذ مطلع القرن الحالي، سواء فيما يتعلق بمُعدل الضريبة، أو بنية الحصيلة الضريبية.
1- تطور مُعدلات الضريبة
يُقصد بمُعدل الضريبة النسبة التي يلتزم الممول بأدائها من الوعاء الضريبي. وقد انعكست الحالة العامة للاقتصاد المصري على تطور مُعدلات الضريبة في مصر بأنواعها المُختلفة. ونكتفي هنا باستعراض مُعدلات الضريبة على دخل الأفراد.
ويشار إلى الضريبة على دخل الأفراد بأنها ضريبة تُفرض على صافي الدخول السنوية للأفراد التي تحققت في مصر. ومُنذ بدايات القرن الحالي، اتسمت هذه الضريبة بالتصاعدية، حيثُ يرتفع مُعدل الضريبة مع ارتفاع صافي الدخل، ولذلك يُحدد القانون شرائح دخلية، يرتفع مُعدل الضريبة عند تجاوز صافي الدخل كُلًا منها. ويوضح الجدول التالي شرائح الدخل ومُعدلات الضريبة المُفروضة عليها في القانون الحالي.
جدول رقم (1): يوضح مُعدلات الضريبة على دخل الأشخاص الحالية في القانون المصري
وقد جرت ستة تغييرات على هذه المُعدلات خلال الفترة من 2005 وحتى وقت كتابة هذا المقال لتواكب ما يشهده الاقتصاد المصري من تغيرات. ويُعبر الشكل رقم (1) عن أدنى وأعلى شريحة دخلية خاضعة للضريبة ومُعدل الضريبة المُصاحب لهما خلال الفترة من 2005 وحتى 2019.
شكل (1): تطور مُعدلات الضريبة خلال الفترة 2005-2019
ويتضح من الشكل أنه فيما قبل عام 2012 كانت أعلى شريحة للدخل 40 ألف جنيه، تُحمل بمُعدل 20%، مما يعني أنه رغم كون الضريبة تتخذ شكلًا تصاعديًّا، إلا أنها كانت ضريبة ثابتة على الدخل، ما يُسفر عن أقل قدر من عدالة التوزيع، وهو طابع غلب على الاقتصاد المصري في تلك الفترة. فرغم تحقيقه مُعدلات نمو كبيرة، ظلت نسب الفقر والبطالة في ارتفاع نظرًا لاستئثار قلة بمُعظم نواتج النمو في ظل نظام ضريبي غير قادر على إعادة التوزيع. وقد انتهى هذا الوضع مع قيام ثورة “25 يناير” التي كان من بين أهم مطالبها تحقيق عدالة اجتماعية.
لذا فقد ارتفعت أعلى شريحة لتصل إلى مليون جنيه، وارتفع معها العبء ليصل إلى 25%، وتلا ذلك تعديل جديد في عام 2013 تم بموجبه خفض أعلى شريحة إلى 250 ألف جنيه مع استمرار ذات المُعدل الضريبي، لتحقيق درجة أعلى من عدالة التوزيع. وبداية من عام 2015، ومع مُعاناة الاقتصاد المصري من انخفاض مُعدلات الاستثمار وارتفاع مُعدلات التهرب الضريبي -بسبب حالة السيولة وعدم الاستقرار السياسي والاقتصادي التي سادت البلاد آنذاك- جرى تخفيض مُعدل الضريبة ليصل إلى 22.5% لتشجيع الاستثمار وحث الممولين على عدم التهرب أو التجنب الضريبي، وصاحب ذلك تخفيض أعلى شريحة دخل إلى 200 ألف ورفع أدنى شريحة إلى 6.5 آلاف جنيه لتحقيق قدر أعلى من عدالة التوزيع.
وبعد تبني برنامج الإصلاح الاقتصادي في عام 2016 أُدخل تعديلان جديدان على ضريبة الدخل، تمثلا في الرفع المتوالي لأدنى شريحة دخلية بمُعدل شبه سنوي، بحيث ارتفعت من 6.5 آلاف جنيه في 2016 إلى 8 آلاف جنيه في عام 2019، مع الحفاظ على أعلى شريحة عند 200 ألف جنيه، وخفض مُعدلها إلى 22%. لكن التطور الأهم، الذي أُدخل لأول مرة في عام 2017، تمثل في منح خصم من الضريبة بالنسبة للشرائح الثانية والثالثة والرابعة تراوح بين 80% لأدنى شريحة خاضعة للضريبة و5% للشريحة الرابعة، ثم ارتفعت تلك الخصومات لتصل إلى 85% لأدنى شريحة و7.5% للشريحة الرابعة. وهذه التعديلات استهدفت تحفيز الاستثمار بشقيه المحلي والأجنبي، وفي الوقت ذاته خفض الأعباء الاقتصادية للطبقات ذات الدخول الدُنيا من خلال رفع درجة الإعفاء من الضريبة أولًا، ثم منح خصومات للممولين في أدنى سُلم التكليف الضريبي ثانيًا.
وأخيرًا، يسري على ضريبة أرباح الشركات ما يسري على ضريبة دخول الأفراد باستثناء كونها مُعدلًا ثابتًا أيًّا كانت الأرباح المُحققة.
2- تطور الحصيلة الضريبية
شهدت الحصيلة الضريبية في العموم تطورًا مُستمرًّا خلال الفترة من 2006/2007 وحتى 2016/2017 (آخر حساب ختامي)، إذ ارتفعت من 114.3 مليار جنيه في بدايتها إلى 462 مليار جنيه في عام 2016/2017، أي إنها حققت نموًّا يُعادل 300% خلال عشر سنوات. وبالنظر لمُساهمة الأوعية الضريبية الرئيسية الثلاثة في الحصيلة الضريبية (الضريبة على الدخل، الضريبة على أرباح الشركات، الضريبة على السلع والخدمات) نجد أنه خلال الفترة من 2006/2007 وحتى 2008/2009 ساهمت الضرائب على أرباح الشركات بأكبر نسبة للإيرادات العامة بإجمالي 170.2 مليار جنيه، يليها 151.7 مليار جنيه من الضرائب على السلع والخدمات. وتبدل الوضع السابق خلال الفترة من 2009/2010 حتى 2016/2017، لتصبح حصيلة الضريبة على السلع والخدمات أعلى من حصيلة الضريبة على أرباح الشركات وبمُعدلات اقتربت من الضعف خلال عام 2016/2017 على وجه الخصوص بعد استبدال الضريبة العامة على المبيعات بضريبة القيمة المُضافة. أما بخصوص الضريبة على الدخل فقد شهدت كذلك نموًّا مستمرًّا خلال كامل الفترة بمُعدلات مُنتظمة تراوحت ما بين 1-2% سنويًّا، حيث ارتفعت حصيلتها 50.5 مليار جنيه في 2016/2017 مقارنة بنحو 9.5 مليارات جنيه في 2006/2007. ويوضح الشكل رقم (2) تطور الحصيلة الضريبية وحصة كل مصدر منها خلال الفترة المذكورة.
شكل (2): مُساهمة الضرائب الأساسية الثلاث في الحصيلة الضريبية خلال الفترة 2006/2007 – 2016/2017
ثانيًا: التحديات التي تواجه النظام الضريبي المصري
تأتي توصيات صندوق النقد الدولي بتطوير النظام الضريبي المصري -رغم ما حققه هذا النظام من إنجازات تجلت في النمو الذي شهدته الحصيلة الضريبية مع الحفاظ على مُعدلات نمو الناتج المحلي الإجمالي في مستوياتها- نتيجة لبعض أوجه القصور التي في حال مُعالجتها سيكون هذا النظام قادرًا على تحقيق حصيلة ضريبية أعلى، بالإضافة إلى أنه سيكون أداة لدفع الاقتصاد الوطني بأكمله في اتجاه المزيد من النمو. ونشير فيما يلي إلى أهم تلك التحديات.
1- عدم تحقيق الحصيلة المُتوقعة
يشهد تطور الحصيلة الضريبية خلال الفترة محل البحث بمرونة النظام الضريبي والإدارة الضريبية ذاتها، لكن نظرة أوسع على توقعات وزارة المالية للإيرادات الضريبية في الموازنة العامة للدولة، ومُقارنة هذه التوقعات بالإيرادات الفعلية في الحساب الختامي؛ تكشف أحد أهم التحديات التي تقف في وجه النظام الضريبي وهو انخفاض قُدرته على التحصيل بالنسبة للمتوقع والمأمول منه. ويُقارن الجدول التالي بين الحصيلة الضريبية المُتوقعة والفعلية خلال الفترة من 2006/2007 وحتى 2016/2017.
جدول (2): الحصيلة الضريبية المُتوقعة والفعلية والواردة في الباب الأول إيرادات في الموازنة العامة للدولة
ويتضح من مقارنة بيانات الجدول انخفاض الحصيلة الفعلية عن توقعات المُوازنة العامة بمبالغ كبيرة في مُعظم السنوات، بلغ أعلاها 98.4 مليار جنيه في العام المالي (2013/2014). ويُلاحظ كذلك أنه في فترة ما قبل الثورة (2006/2007-2009/2010) كانت الحصيلة الفعلية في الغالب أعلى من المُتوقعة، بمبالغ مُرتفعة وصلت إلى 25 مليار جنيه في العام المالي (2009/2010)، وذلك باستثناء العام (2008/2009) الذي انخفضت فيه الحصيلة الفعلية عن المُتوقعة بمبالغ 3.3 مليارات جنيه تقريبًا. أما فترة ما بعد الثورة (2010/2011-2016/2017) فقد غلب الاتجاه العكسي، حيث انخفضت الإيرادات الفعلية عن المُتوقعة في ستة أعوام من أصل سبعة وبنسب مُرتفعة كما سبقت الإشارة، والاستثناء هو العام المالي (2016/2017) بعد استقرار الدولة وتطبيق برامج الإصلاح الهيكلي، حيث ارتفع الإيراد الفعلي عن المُتوقع وبإجمالي 28.7 مليار جنيه. وفي المُحصلة انخفضت الحصيلة الفعلية عن المُتوقعة بما يقرب من 200 مليار جنيه خلال الفترة 2006/2007-2016/2017.
2- اعتماد الهيكل الضريبي على الضرائب غير المُباشرة
والهيكل الضريبي هو مجموع أنواع الضرائب التي يتكون منها النظام الضريبي، والذي يُعطي صورة عن مدى اعتماده على الضرائب المُباشرة وغير المُباشرة. ويُعتبر بناء الهيكل صحيحًا كُلما مال إلى الاعتماد على الضرائب المُباشرة، لما للضرائب غير المُباشرة من عيوب، من أهمها: ارتفاع تكلفتها الاقتصادية، كما أنها غير عادلة حيث يتحمل عبئها الغني والفقير بذات القدر، كما أنها تؤدي لضعف انخفاض الإقبال على شراء السلع والخدمات، مما يُخفض الإنتاج ويؤثر سلبًا على مُعدلات التوظف.
وبهذا المعنى نجد أن الهيكل الضريبي المصري يميل بشدة نحو الاعتماد على الضرائب غير المُباشرة، وأهمها ضريبة القيمة المُضافة التي تُفرَض على السلع والخدمات، إذ ساهمت خلال السنوات من 2012/2013 وحتى 2016/2017 -آخر خمسة ختاميات- مُنفردة بما يُجاوز 40% من الحصيلة الضريبية، وبقيمة جاوزت 657 مليار جنيه مصري. وعلى الرغم من أن حصيلة الضرائب على الدخول والأرباح -أهم الضرائب المُباشرة- تجاوزت خلال ذات الفترة 680 مليار جنيه بنسبة 41.6% من جُملة الإيرادات؛ إلا أن ما نسبته 53% منها يأتي في الأساس من الضرائب على أرباح هيئة قناة السويس، والهيئة العامة للبترول، والبنك المركزي. ويوضح الشكل رقم (3) تكوين الهيكل الضريبي المصري خلال الفترة 2012/2013 – 2016/2017 قبل وبعد إفراز مُساهمة الهيئات الثلاث الكُبرى.
شكل رقم (3): تكوين الهيكل الضريبي المصري خلال الفترة 2012/2013-2016/2017 قبل وبعد إفراد مُشاركة الهيئات الثلاث الكُبرى
– انتشار التهرب والتجنب الضريبي
يُعرف التهرب الضريبي بأنه عدم قيام الشخص الخاضع للضريبة بدفعها للدولة. أما التجنب فيُعرف على أنه قيام الخاضع للضريبة باستخدام طرق وأساليب مشروعة قانونًا من أجل تخفيض مبلغ الضريبة المفروضة عليه، أو بُغية عدم الخضوع لها أساسًا. ويُقدر التهرب والتجنب الضريبيين بطُرق عديدة، أيسرها نسبة الحصيلة الضريبية للناتج المحلي الإجمالي، فكُلما ارتفعت النسبة يعني ذلك انخفاض التهرب والتجنب الضريبي، والعكس. ولهذا فإن المُنظمات الدولية المُهتمة بالجانبين الاقتصادي والتنموي تعكف على إصدار تقارير مُخصصة تربط المؤشرين معًا بُغية قياس نسبة التهرب والتجنب الضريبيين، بالإضافة إلى عدد آخر من القياسات. ويبرز تقرير “Global revenue statistics” الذي يصدر عن “منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية” (OECD) كأحد أهم التقارير المعنية بقياس التهرب والتجنب الضريبي. ويوضح الشكل رقم (4) نسبة الحصيلة الضريبية مقارنة بالناتج المحلي الإجمالي في مصر ومجموعة من دول العالم.
شكل (4): نسبة الحصيلة الضريبية إلى الناتج المحلي الإجمالي في مصر ومجموعة من دول العالم
ويتضح من الشكل السابق أن نسبة الحصيلة الضريبية إلى الناتج المحلي الإجمالي في مصر لا تزال أقل من مثيلاتها، سواء في الدول المتقدمة، مثل فرنسا والدنمارك التي تبلغ فيها هذه الحصيلة حوالي 46%، مقارنة بحوالي 15% في مصر، أو مقارنة ببعض الدول العربية مثل المغرب وتونس التي تبلغ فيها هذه النسبة حوالي 26.4%، 29.4% على الترتيب. كما تبلغ النسبة في اقتصادات منظمة التعاون الاقتصادي والتنمية حوالي 34.2% في المتوسط، وحوالي 18.8% في إفريقيا. وتُظهر هذه المُقارنة مقدار ما فات على الموازنة العامة من إيرادات بسبب ضعف النظام الضريبي.
4- تعقد إجراءات استيفاء الضريبة
يُمكن قياس مدى سلاسة النظام الضريبي بعدة طُرق، من أهمها مؤشر عدد ساعات العمل الذي يُقدمه البنك الدولي ضمن قاعدة بيانات “Doing Business”، والذي يحتسب عدد ساعات العمل المُتطلبة لتقديم الإقرار الضريبي واستيفاء الإدارة الضريبية قيمة الضريبة من الممول. ويعرض الجدول التالي حالة بعض الدول من حيث عدد ساعات العمل اللازمة بكُلٍ منها لإنهاء الإقرار الضريبي خلال الفترة (2013-2017).
جدول رقم (3): الوقت اللازم لاستيفاء الإقرار الضريبي واقتضاء الضريبة من المُمول في عدد من الدول
ويتضح من الجدول السابق أن عدد ساعات العمل المطلوبة لإنهاء الإقرار الضريبي في مصر لم يتغير مُنذ عام 2013، بواقع 392 ساعة، كواحدة من أكبر المُدد المُتطلبة بين دول الجدول، حيث تأتي مصر في الترتيب رقم 21 عالميًّا من حيث طول المُدة، وهو ما يوضح بُطء إجراءات اقتضاء الضريبة، وما يتكبده النشاط من عبء في سبيل الالتزام بتقديم إقراراته، ما يُمثل حافزًا للعديد من أصحاب الأعمال للتهرب من الضريبة.
خلاصة القول، إن النظام الضريبي المصري شهد تطورًا سريعًا وعميقًا خلال سنوات ما بعد ثورة يناير 2011، تجلت أبرز مظاهره في مُضاعفة الحصيلة الضريبية أربعة أمثال ما كانت عليه في عام 2006/2007، بالإضافة إلى مُراعاته البُعد الاجتماعي باتخاذه مُقاربات رفعت الشريحتين الأدنى والأعلى من الضريبة على الدخل، مصحوبًا باتجاهه إلى منح خصومات على الشرائح الأربع الأولى التي يُمثل أصحابها ذوي الدخل المُنخفض، وهي إجراءات غير مسبوقة في تاريخ النظام الضريبي. لكن على الجانب الآخر، ما زال النظام الضريبي في مصر يواجه العديد من التحديات، أبرزها عدم قيام الإدارة الضريبية بدورها في تحصيل الضريبة، وعجزها عن تحصيل ما توقعت تحصيله عند إعداد الموازنة العامة في مُعظم السنوات، وأخيرًا فإن النظام في ذاته ما زال مُعقدًا وبعيدًا عن استخدام التكنولوجيا بشكل كثيف، بحيث يسهل على الممول أداء واجبه.