باتت العقوبات الاقتصادية أداة رئيسية تستخدمها الدول الكبرى لتحقيق مطالبها ومصالحها الخاصة ومواجهة العديد من التحديات السياسية والجيوسياسية والرد على انتهاك القوانين والمعايير الدولية عبر الضغط على الحكومات المستهدفة بالعقوبات لإيقاف تطوير برامجها النووية، أو وضع حدود للتعدي على حقوق الإنسان، أو مجابهة تصاعد نفوذها الاقتصادي، أو تشجيع التحول الديمقراطي.
وتتعدد أشكال العقوبات الاقتصادية ما بين فرض حظر كامل على العلاقات التجارية أو التبادل التجاري لبعض السلع، أو فرض قيود على قطاعات بعينها كحظر شراء الأسلحة أو حظر الطيران، أو الاتجاه لتجميد الأصول المالية، أو خفض المساعدات الخارجية.
ومع تصاعد وتيرة استخدام الدول والمنظمات الدولية للعقوبات، برز جدل على الساحة الدولية بشأن مدى فعالية العقوبات الاقتصادية التي لوحظ أنها نادرًا ما تنجح في تغيير سلوك الدول المستهدفة، وهو ما يستلزم دراسة جدوى العقوبات في تحقيق الأهداف المُرجوة منها.
نجاعة العقوبات الاقتصادية كأداة للسياسة الخارجية
خلُصت غالبية الدراسات التي تهدف لقياس فعالية العقوبات الاقتصادية إلى أنها قد تنجح في تحقيق تأثيرها الاقتصادي دون نجاحها في تغيير السلوك المُستهدَف، حيث حددت إحداها أن نسبة تأثير جميع العقوبات الاقتصادية في العقود الخمسة الماضية على الناتج المحلي الإجمالي للبلد المستهدف لم تتجاوز 2%. فيما حددت دراسة شملت حوالي 115 من حالات العقوبات الاقتصادية في الفترة ما بين الحرب العالمية الأولى وحتى عام 1990 نسبة نجاح تلك العقوبات بنحو 35%، فيما استنتجت دراسة أن حوالي ثلث الدول فقط التي فُرض عليها عقوبات في القرن العشرين والبالغ عددها حوالي 170 دولة قد تأثرت سلبًا بنتائجها، في حين تقدر دراسة أخرى أن معدل نجاح أنظمة العقوبات أقل من 5%.
ويتجلى تراجع فاعلية العقوبات في عدم قدرتها على منع إيران أو كوريا الشمالية من تطوير القدرات النووية، كما أنها لم تردع الصين عن ممارساتها تجاه مسلمي “الإيجور”، ولم تُطِحْ بالرئيس الفنزويلي “نيكولاس مادورو”، ولم تَحِدْ روسيا عن خطتها لضم شبه جزيرة القرم أو اجتياح أوكرانيا.
وتشير جميع النتائج السابقة إلى أن العقوبات الاقتصادية تواجه حواجز ضخمة أمام العمل بالطريقة التي من المفترض أن تعمل بها من الناحية النظرية، حيث أظهرت النتائج الواقعية أنه نادرًا ما تلعب العقوبات الاقتصادية دورًا حاسمًا في تحقيق أهدافها، ويُمكن تفسير ذلك بالعوامل الآتية:
• تراجع القدرة التأثيرية: لا يترجم الضغط الاقتصادي والاجتماعي الذي تمارسه العقوبات مباشرة إلى ضغط سياسي بفعل حدود القدرة التأثيرية للقطاعات والكيانات المتضررة من تلك العقوبات؛ إذ إنها لا تملك في كثير من الأحايين القدرة على التأثير على السياسات التي فُرضت العقوبات من أجل مواجهتها، كما أن المواطنين المتأثرين بالعقوبات لديهم وسائل ضئيلة أو معدومة للتأثير على حكومتهم، فالولايات المتحدة على سبيل المثال قد فرضت الكثير من العقوبات على دول استبدادية لا تمتلك حوافز للتخفيف من المعاناة الاقتصادية الناتجة عن العقوبات على حساب قبول الشروط الأمريكية.
• تنوع البدائل التجارية: عادةً ما تتجه الدول المستهدفة بالعقوبات الاقتصادية إلى البحث عن بدائل تجارية أخرى وتحويل تركيزها نحو أسواق جديدة، وفي هذه الحالة قد تستغل الاقتصادات الناشئة الكبرى كالهند والصين وكوريا الجنوبية العقوبات المفروضة على الدول من قبل الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي لصالحها عبر الظهور في الصورة كشريك تجاري موثوق به، ولا سيما الصين التي تساعد الحكومات على مواجهة العقوبات الأمريكية. وفي هذا الإطار، أدت العقوبات التي فرضتها القوى الغربية إلى تشجيع كوريا الشمالية على تحويل تجارتها من السلع إلى الصين، فعندما يتم قطع إمدادات واحدة من السلع فإن البلاد تحاول الحصول عليها من مكان آخر. وعلاوة على ذلك، ضخت بكين استثمارات ضخمة لتنمية كوريا الشمالية في قطاعات الصناعات الخفيفة والزراعة والموانئ والسكك الحديدية، كما وفرت حوالي 27% من جميع المساعدات الغذائية المقدمة للبلاد خلال الفترة التي تتراوح بين عامي 1995 و2008. ومن ناحية أخرى، ارتفعت التجارة بين روسيا وكوريا الشمالية لمساعدتها على الوقوف ضد العقوبات الأمريكية. وعطفًا على ذلك، أصبحت الصين الشريك التجاري الأول لميانمار، حيث تستحوذ الأولى على حوالي 31.7% من صادرات الأخيرة ونحو 34.7% من وارداتها. أما عن الحرب التجارية بين الولايات المتحدة والصين، فقد ترتب عليها تحويل الصادرات الصينية لصالح تايوان، والمكسيك، والاتحاد الأوروبي، وفيتنام.
• سلاح ذو حدين: يُنظر إلى العقوبات الاقتصادية كأداة تضر اقتصادات الدول التي تفرضها كما تضر الدول المستهدفة بها، حيث تؤول القيود التجارية والمالية والاستثمارية إلى تعطيل الفرص المُربحة للشركات في الدول الفارضة للعقوبات. وفي هذا الشأن، أظهرت دراسة صادرة عن مجلس الأعمال الأمريكي الصيني (USCBC) في يناير 2021 أن السياسات التجارية للرئيس السابق “دونالد ترامب” كلفت الولايات المتحدة نحو 245 ألف وظيفة، كما أضرت الحرب التجارية الثنائية مع الصين الاقتصاد الأمريكي بشكل مباشر الذي كان يستفيد من التدفقات التجارية والاستثمارية مع بكين. ففي عام 2019، دعمت العلاقات الثنائية بين أكبر اقتصاديين في العالم حوالي 1.2 مليون وظيفة أمريكية، حيث تم توظيف 197 ألف شخص بشكل مباشر من قبل الشركات الصينية متعددة الجنسيات.
• التحايل على العقوبات: دائمًا ما تجد الدول المستهدفة بالعقوبات طرقًا ملتوية للتهرب منها أو الالتفاف عليها، وذلك عن طريق اللجوء إلى شبكات من الشركات الوهمية والوسطاء في الخارج، وخلق قنوات ومؤسسات بديلة للمعاملات المالية الخارجية، واستخدام أسماء جهات أخرى لفتح حسابات مصرفية مزيفة من أجل الوصول إلى الأسواق الدولية. وفي هذا الشأن، تستغل إيران مجموعة من الشركات لتجاوز العقوبات الدولية التي تمنع النظام من القيام بنشاط اقتصادي استراتيجي، كالوصول إلى عائدات النفط، أو الحصول على المعدات اللازمة للبنية التحتية، وزيادة احتياطي العملات الأجنبية بالدولار، فيما نجحت موسكو في إيصال دعم مادي من العملات الأجنبية إلى فنزويلا متحايلة على نظام العقوبات الأمريكية التي تحد من وصول كراكاس إلى النظام المالي العالمي. فيما لجأت كوبا إلى أداة العملات الرقمية لمواجهة العقوبات الأمريكية، حيث أعرب البنك المركزي الكوبي عن استعداده للاعتراف بالعملات المشفرة في أواخر أغسطس 2021 مؤكدًا مساعيه باتجاه تنظيمها بشكل قانوني.
فعالية العقوبات الغربية ضد روسيا
لأكثر من ثماني سنوات، فرضت الحكومات الغربية عقوبات متزايدة ضد روسيا على خلفية ضمها شبه جزيرة القرم وتدخلها في أوكرانيا، لتتركز تلك العقوبات في حظر التمويل متوسط وطويل الأجل المُقدم لأكبر البنوك والشركات المملوكة للدولة، وحظر التجارة في المعدات العسكرية وتصدير أنواع معينة من السلع، مع فرض قيود على حركة السياحة والخدمات التكنولوجية في شبه جزيرة القرم، وتقييد استخدام موانيها والمشاركة في النشاط الاستثماري في هذه المنطقة، فضلًا عن تجميد أصول بعض المسئولين الروس. وعلاوة على ذلك، فرضت القوى الغربية عقوبات على عملية التزوّد بالتكنولوجيا للتنقيب عن النفط في روسيا بهدف تعميق التخلف التكنولوجي لهذا القطاع الحيوي للاقتصاد الروسي من خلال منع الشركات الغربية من الاستثمار في مشاريع استخراج النفط في البلاد، ورغم تلك العقوبات فإن إنتاج روسيا ظل بالقرب من أعلى مستوياته المسجلة على الإطلاق، حيث استهدفت العقوبات تطوير تكنولوجيا إنتاج النفط فقط ولم تستهدف القطاع ككل، ويرجع ذلك إلى إدراك الدول الأوروبية والولايات المتحدة أهمية قطاع النفط للاقتصاد العالمي بشكل عام واقتصاداتهم بالأخص. ويُبين الشكل الآتي استمرار إنتاج النفط الروسي في الارتفاع حتى عام 2019:
الشكل 1- إنتاج روسيا من النفط (مليون برميل يوميًا)
يُبين الشكل السابق أن إنتاج روسيا من النفط حافظ على وتيرة ارتفاعه بشكل سنوي منذ عام 2010 وحتى عام 2019 مسجلًا أعلى مستوياته خلال عقد زمني عند 11.679 مليون برميل يوميًا لينخفض بعد ذلك في عام انتشار جائحة كورونا بنحو 8.66% إلى 10.667 مليون برميل يوميًا.
وبحلول أبريل 2018، صدقت الولايات المتحدة على قانون “CAATSA” الذي أدخل عقوبات جديدة ضد رجال أعمال وشركات روسية ردًا على التدخل الروسي المزعوم في الانتخابات الرئاسية الأمريكية لعام 2016، تلت ذلك موجة أخرى من العقوبات الأمريكية في أغسطس 2018 بسبب محاولة اغتيال ضابط مخابرات روسي سابق في المملكة المتحدة. ولكن لم تقف روسيا مكتوفة الأيادي أمام وابل العقوبات سالفة الذكر، حيث ردت الحكومة الروسية بفرض حظر على واردات معظم المنتجات الغذائية بما في ذلك الأسماك والحليب الطازج ومنتجات الألبان والفواكه والخضروات القادمة من البلدان التي اعتمدت عقوبات ضدها. ويستهدف التحليل الآتي الوقوف على فعالية تلك العقوبات، خاصة في ظل تزامن توقيت تلك العقوبات مع الانخفاضات القياسية التي سجلتها أسعار النفط خلال عامي 2014 و2015:
وفي هذا الشأن، تُشير تقديرات صندوق النقد الدولي إلى أنه فيما بين عامي 2014 و2018، تباطأ النمو الاقتصادي الروسي بمعدل 0.2% سنويًّا نتيجة العقوبات، بينما قلص انخفاض أسعار النفط ما يقرب من 0.7% من نمو الناتج المحلي الإجمالي سنويًا. ولذلك يُمكن القول إن تأثير التغييرات الحادثة في أسعار الذهب الأسود على الاقتصاد الروسي كان أكثر عمقًا من تأثيرات العقوبات الاقتصادية، أو بعبارة أخرى تتضاءل الأضرار الناجمة عن العقوبات الغربية مقارنة بتذبذب أسعار النفط، ويُمكن تفسير ذلك بأهمية قطاع الطاقة بالنسبة للاقتصاد الروسي.
كما تنبغي الإشارة إلى أن الاقتصادات الغربية لم تسلم من عواقب تلك العقوبات، حيث قدرت إحدى الدراسات أن الدول الكبرى قد فقدت ما يقرب من 42 مليار دولار من الصادرات إلى روسيا، مع تحمل دول الاتحاد الأوروبي وحدها حوالي 90% من تلك الخسائر.
ورغم التأثيرات الاقتصادية الطفيفة، إلا أنها لم تستطع أن تثني القوات الروسية عن شن هجوم على أوكرانيا في الرابع والعشرين من فبراير 2022، ولهذا قررت الولايات المتحدة والدول الأوروبية فرض المزيد من العقوبات على موسكو، ويُمكن عرضها على النحو الآتي:
• إغلاق المجال الجوي أمام روسيا: قررت الولايات المتحدة حظر الطائرات الروسية من المجال الجوي الأمريكي، لتنضم إلى عددٍ متزايد من الدول الأوروبية التي أغلقت مجالها الجوي أمام روسيا، لترد الأخيرة باتخاذ قرار بإغلاق مجالها الجوي أمام 36 دولة.
• إيقاف خط “نورد ستريم 2”: أوقفت الحكومة الألمانية إجراءات اعتماد خط أنابيب الغاز الروسي-الألماني “نورد ستريم 2″، وكان قد تم الانتهاء من بناء مشروع خط الأنابيب، لكنه كان ينتظر المصادقة التنظيمية من السلطات الألمانية قبل بدء توريد الغاز من روسيا إلى ألمانيا.
• استبعاد مصارف روسية من نظام “سويفت”: اتفقت الولايات المتحدة والاتحاد الأوروبي وكندا على إزالة البنوك الروسية الرئيسية من نظام “سويفت” العالمي.
• تجميد أصول الرئيس الروسي ووزير خارجيته: أعلن مسئول السياسة الخارجية في الاتحاد الأوروبي “جوزيف بوريل” أنه سيتم وضع الرئيس الروسي “فلاديمير بوتين” ووزير خارجيته “سيرغي لافروف” على قائمة العقوبات الأوروبية مع تجميد أصولهما وممتلكاتهما في دول الاتحاد الأوروبي.
• انسحاب الشركات العالمية من السوق الروسية: أسفر غزو أوكرانيا عن نزوح جماعي للشركات من روسيا، مثل شركة النفط “بريتش بتروليوم” التي قررت التخلص من حصتها البالغة 20% في شركة “روسنفت”، وشركة “شل” التي تعتزم إنهاء شراكاتها مع شركة “غازبروم”، وكذلك قررت “إكسون موبيل” التخارج من مشروع مشترك بمليارات الدولارات مع شركة “روسنفت”، كما تعتزم “إيني” بيع حصتها البالغة 50% في خط أنابيب الغاز “بلو ستريم” الذي تسيطر عليه بالتساوي مع شركة “غازبروم”. وعلاوة على ذلك، قررت العديد من شركات السيارات الأجنبية إما إيقاف عملياتها في السوق الروسية أو وقف إرسال الشحنات إلى هناك، مثل “ميتسوبيشي”، و”دايملر”، و”جنرال موتورز”. ولم يتوقف الأمر عند هذا الحد، حيث أعلنت “أبل” وقف بيع منتجاتها في روسيا، وعلق “تيك توك” و”نتفلكس” خدماتهما في روسيا لتنضم بذلك إلى “فيسبوك” و”تويتر” و”يوتيوب”.
ولتقييم مدى فعالية تلك العقوبات على الاقتصاد الروسي، يتضح أن قرار تجميد أصول “بوتين” يُعد قرارًا شكليًا، حيث إنه لا يمتلك أي أصول في الاتحاد الأوروبي وفقًا للقانون الروسي الصادر عام 2013 والذي يحظر على مسئولي الدولة فتح أو الاحتفاظ بممتلكات شخصية خارج روسيا.
وفيما يتعلق بعقوبة “إغلاق المجال الجوي”، فإنها ستؤثر سلبًا على قطاع الطيران الروسي والأوروبي في آن واحد، حيث إن عمليات الإغلاق ستجبر الطائرات الروسية على تجنب استخدام المسارات التقليدية في الوصول إلى عدد من الوجهات التي تتقاطع مع المجالات الجوية لأوروبا وأمريكا الشمالية. ومن ناحية أخرى، ستؤدي قرارات الإغلاق الجوي الروسي إلى حرمان كافة شركات الطيران الأوروبية من اتخاذ المسارات الجوية المعروفة والرابطة مع دول شرق آسيا، مما سيضطرها إلى اتخاذ مسارات بديلة أكثر طولًا وتكلفة.
أما عن قرار استبعاد روسيا جزئيًا من نظام “سويفت”، فحتى الآن لم تتمكن القوى الغربية من عزل النظام الروسي بشكل كامل من “سويفت” بسبب العواقب الوخيمة التي قد تترتب على مثل هذا القرار كعجز الدول الأوروبية عن سداد قيمة الواردات الروسية من الطاقة، وهو ما سينتج عنه شلل في النظام الطاقوي الأوروبي نظرًا لأنه يعتمد على موسكو بنسبة 40% في تأمين واردات الغاز الطبيعي. وعلاوة على ذلك، فمن المُمكن أن تلعب العملات المشفرة الجديدة دورًا في إيجاد حلول للشركات والسماح لها بالتجارة مع الكيانات الروسية دون الكشف عن تلك العمليات التجارية، حيث أكد ممثلو البنك المركزي أن “الروبل الرقمي” سيجعل البلاد أقل اعتمادًا على الولايات المتحدة وأكثر قدرة على مقاومة العقوبات.
وعلاوة على ذلك، لن يضر قرار تعليق خط “نورد ستريم 2” بشركة “غازبروم” –التي تديره حصرًا- فحسب، بل سيصل الضرر إلى الشركات الطاقة الأوروبية المُمولة له، وعلى رأسها شركة “شيل” الهولندية، إضافة إلى “إنجي” الفرنسية و”أو. إم. في غروب” النمساوية، جنبًا إلى جنب مع شركتي “يونيبر” و”وينترشال ديا” الألمانيتين، مما يعني أن عدم تشغيل الخط قد ينعكس سلبًا على الشركات الأوروبية أيضًا.
وبالتحول صوب قرار نزوح الشركات الأجنبية من السوق الروسية، فمن الممكن أن يؤثر ذلك على عملية تدفق الاستثمارات الأجنبية القادمة إلى روسيا في المستقبل، إلا أن الحكومة بصدد الإعلان عن مرسوم يهدف لتقييد عملية تخارج الاستثمارات الأجنبية.
وفي الختام، يتبين من التحليل السابق أنه نادرًا ما تكون الخسائر الاقتصادية الناجمة عن العقوبات كافية لتغيير سياسة الدول والحكومات، وهو ما يُمكن تطبيقه على الحالة الروسية، حيث تم إثبات الفعالية المحدودة للعقوبات المفروضة عليها منذ عام 2014، كما أن العقوبات المفروضة مؤخرًا لن تردعها عن أهدافها التي تطمح لتحقيقها بغزوها أوكرانيا.
