شكل قانون النمو والفرص الأفريقي (أجوا) حجر الأساس للشراكة الاقتصادية بين الولايات المتحدة الأمريكية ودول أفريقيا جنوب الصحراء لأكثر من عقدين من الزمان، ومع اقتراب موعد انتهائه، المقرر في 30 سبتمبر 2025، تزداد مخاوف الدول الأفريقية حول مستقبل الشراكة الاقتصادية مع الولايات المتحدة في حالة انتهاء العمل بـ”أجوا” دون طرح بديل مناسب. في هذا السياق، تحاول هذه الورقة الوقوف على السيناريوهات المحتملة لقانون “أجوا” ما بعد 2025، مع الأخذ في الاعتبار سياق ومحددات القرار الأمريكي بهذا الشأن. وذلك على النحو التالي:
أولًا: الملامح الرئيسية لأجوا
يُعد “قانون النمو والفرص الأفريقي” (African Growth and Opportunity Act – AGOA)، الذي أقره الكونجرس الأمريكي لأول مرة عام 2000، أبرز أدوات السياسة التجارية الأمريكية تجاه القارة الأفريقية، وتتم في إطاره معظم التبادلات التجارية بين واشنطن والدول الأفريقية المستفيدة. فقد منح هذا الإطار القانوني أكثر من أربعين دولة أفريقية إمكانية النفاذ التفضيلي إلى الأسواق الأمريكية عبر إعفاء ما يزيد على 6000 سلعة من الرسوم الجمركية. وكان من المقرر أن ينتهي العمل بـ”أجوا” في نهاية سبتمبر 2007، وتم تمديده أكثر من مرة، كان آخرها في يونيو 2015 حين مدد الرئيس باراك أوباما صلاحية القانون حتى عام 2025.
ويمكن للبيانات المتعلقة بحجم التجارة أن توضح التأثير المترتب على قانون “أجوا” على التجارة الأمريكية مع دول أفريقيا جنوب الصحراء. على سبيل المثال؛ بلغت قيمة الصادرات الإجمالية إلى الولايات المتحدة من البلدان المستفيدة من “أجوا”، في عام 2024، أكثر من 29 مليار دولار أمريكي، بينها 8.4 مليار دولار تمت بموجب قانون “أجوا”. وتعد جنوب أفريقيا المصدر الرائد في أفريقيا جنوب الصحراء إلى الولايات المتحدة بموجب قانون “أجوا”، تليها نيجيريا، ثم غانا، وكوت ديفوار، وأنجولا. وتستأثر هذه الدول الخمس بما يزيد على 80% من صادرات أفريقيا بموجب “أجوا”. وعلى مستوى القطاع، يهيمن النفط الخام على حوالي خُمس واردات الولايات المتحدة من المنطقة، بينما تمثل المنتجات المعدنية وصناعات السيارات والمنسوجات والملابس والمنتجات الزراعية أبرز الصادرات الأفريقية غير البترولية بموجب “أجوا”.
شكل1: التبادل التجاري بين الولايات المتحدة والدول المستفيدة من أجوا، الفترة من (2000 حتى 2024)
شكل2: أهلية الدول المستفيدة من أجوا من إبريل 2024 حتى نهاية عام 2025
وعلى الرغم من أن قانون “أجوا” تم وضعه لتستفيد منه 49 دولة أفريقية جنوب الصحراء، إلا أنه بحلول عام 2025 كانت 32 دولة فقط مؤهلة للحصول على مزايا قانون “أجوا”، بينما لم تؤهل 17 دولة أخرى، لعدم التزامها بمعايير الأهلية، أو لأنها لم تطلب الانضمام إلى قانون “أجوا” من الأساس (السودان، والصومال)، حيث تراجع الإدارة الأمريكية معايير الالتزام بعضوية “أجوا” سنويًا ويحدد أهلية كل بلد. وبالتالي يمكن للرئيس الأمريكي استبعاد الدول حسب تقديره، متذرعًا بأسباب مثل انتهاكات حقوق الإنسان والسياسات الحمائية، وتقويض الأمن القومي للولايات المتحدة أو مصالح السياسة الخارجية الأمريكية. ويُذكر أن واشنطن على مدار ما يزيد على عقدين استخدمت معايير حقوق الإنسان والأمن القومي لتوقف أهلية العديد من الدول الأفريقية، بينما غضت الطرف عن ممارسات مرتبطة بنفس المعايير مع دول أخرى.
وعلى الرغم من الفوائد المحققة من “أجوا”، فقد اتسم تطبيق القانون على مدار ما يزيد على العقدين بالازدواجية؛ فمن جهة ساعد في تعزيز بعض القطاعات الاقتصادية وزيادة الاندماج التجاري لأفريقيا في السوق الأمريكية، ومن جهة أخرى فشل في تحقيق استفادة جماعية واسعة النطاق للقارة ككل، وظل تأثيره محصورًا في اقتصادات بعينها، مع استمرار الاعتماد الكبير على صادرات المواد الخام بدلًا من تطوير سلاسل قيمة صناعية متكاملة.
ثانيًا: سياق ومحددات القرار الأمريكي
مع اقتراب موعد انتهاء العمل بقانون النمو والفرص الأفريقي في عام 2025، تتصاعد النقاشات حول مستقبله وما إذا كان سيترك لينتهي أو سيتم تمديده، أو تعديله، أو استبداله بإطار جديد للتعاون التجاري. ويأتي هذا الجدل في سياق عالمي وإقليمي شديد التعقيد، يتسم بعدة اعتبارات داخلية وخارجية متداخلة. إذ تسعى الولايات المتحدة إلى إعادة صياغة استراتيجيتها التجارية بما يتناسب مع أولوياتها الجديدة في ظل رئاسة ترامب واتباعه نهج “أمريكا أولًا” وما يرتبط بها من صعود النزعات الحمائية في التجارة، إلى جانب الاهتمام المتزايد بالطاقة والموارد المعدنية.
بالإضافة لذلك فإن تجديد أو تعديل قانون “أجوا” لا يتوقف على إرادة الرئيس ترامب فقط، حيث يلعب الكونجرس الأمريكي دورًا حاسمًا في ذلك، وبالتالي يعتمد تجديد أو تعديل “أجوا” على وجود توازن قوى حزبي وسياسي داخل الكونجرس، وفي بعض الأحيان على ضغوط مجموعات ضغط صناعية ونقابات، بما في ذلك؛ غرفة التجارة الأمريكية، ومجلس الشركات في أفريقيا، والجمعية الأمريكية للملابس والأحذية، الذين قدموا بالفعل طلبات للكونجرس لمد “أجوا”. ومع ذلك، ستواجه هذه المواءمات ضغوطًا أخرى متعلقة بوجود دعوات لإنهاء “أجوا” لما يتركه من آثار سلبية على خلق فرص عمل محلية في الولايات المتحدة.
من جهة أخرى، تُعد “أجوا” أداة من أدوات السياسة الخارجية الأمريكية للضغط على الدول الأفريقية المؤهلة للاستفادة من “أجوا”، لتحقيق مصالح واشنطن تحت تهديد نزعها من “أجوا”. فضلًا عن استخدامها كأداة لمعاقبة الدول التي لا ترضى عن تصرفاتها الإدارة الأمريكية. خاصة وأن قرار المنع من الأهلية يتم بناء على رغبة طرف واحد فقط وهو واشنطن، دون الرجوع للدول الأفريقية، نظرًا لطبيعة “أجوا” كونها قانونًا وليس اتفاق بين طرفين. وبالتالي من شأن انتهاء “أجوا”، خسارة واشنطن لأداة سياسية هامة للضغط على الدول الأفريقية.
فضلًا عن التنافس الجيوستراتيجي في المنطقة، حيث تواجه الولايات المتحدة ضغوطًا متزايدة لإعادة تأكيد نفوذها في أفريقيا في ظل توسع نفوذ الصين في القارة الأفريقية من خلال مبادرات مثل مبادرة الحزام والطريق، مستثمرةً بكثافة في البنية التحتية والصفقات التجارية المرتبطة بالطاقة والموارد المعدنية في أفريقيا، والتي تطمع واشنطن في توسيع الاستفادة منها. هذا بالإضافة إلى التنافس مع قوى عالمية أخرى، مثل الاتحاد الأوروبي والهند وروسيا ودول الخليج التي وسعت نفوذها بالفعل في أفريقيا خلال السنوات الماضية. وبدون اتجاه واضح، فإن واشنطن تخاطر بما هو أبعد من الخسائر التجارية الفورية حيث يمكن أن يؤدي ذلك إلى تسريع تحول أفريقيا نحو الشراكات الاقتصادية الصينية والروسية على حساب أمريكا، مما يقوض المصالح الاستراتيجية الأمريكية طويلة الأجل في واحدة من أسرع المناطق الاقتصادية نموًا في العالم. وهو ما يفرض على الولايات المتحدة إعادة النظر في أدواتها للحفاظ على نفوذها الاقتصادي والسياسي في القارة.
ثالثًا: السيناريوهات المحتملة
في هذا الإطار، يصبح مستقبل “أجوا” بعد 2025 ليس مجرد مسألة تجارية، بل قضية ترتبط بشكل وثيق بآفاق التنمية في أفريقيا، وبالتوازنات الجيوسياسية العالمية، وكيفية إعادة تشكيل الشراكات الدولية. ومن هذا المنطلق، تأتي أهمية دراسة السيناريوهات المحتملة لمستقبل قانون النمو والفرص الأفريقي، حيث تبرز ثلاثة سيناريوهات محتملة في هذا الصدد، وهي:
- السيناريو الأول: تمديد أجوا لفترة قادمة
يفترض هذا السيناريو تجديد الإدارة الأمريكية لقانون النمو والفرص الأفريقي واستمرار العمل به لفترة جديدة دون إدخال تعديلات جوهرية في شروطه أو نطاقه. ويستند هذا السيناريو على القبول الذي يحظى به “أجوا” من الجمهوريين والديمقراطيين داخل الكونجرس، فضلًا عن دعم الجهات المستفيدة، وجماعات الضغط، لمسألة التمديد نظرًا للمصالح الاقتصادية والسياسية التي يحققها للولايات المتحدة، والخوف من انتهائه دون إحراز أي تقدم في مفاوضات مَدّه، أو طرح بديل، خاصة وأن الصفقات الفردية تتطلب مفاوضات طويلة. ويعكس هذا المسار رغبة الإدارة الأمريكية في الحفاظ على الاستقرار في العلاقات التجارية مع أفريقيا مع تجنب الدخول في مفاوضات معقدة حول إطار بديل وترك “أجوا” ينتهي دون تمديد. ولكن حتى مع فرضية الضغط لمد العمل بقانون “أجوا” بعد عام 2025، فمن غير المرجح أن يستمر هذا لفترة طويلة، حيث يواجه “أجوا” بشكله الحالي انتقادات واسعة سواء داخل واشنطن أو حتى من الجانب الأفريقي. فضلًا عن أن “أجوا” في الأساس تم تصميمه في بدايته ليكون خطوة أولى نحو اتفاقيات التجارة الحرة الثنائية الدائمة مع واشنطن. ولم يكن الهدف منه أن يولد ليستمر.
- السيناريو الثاني: إنهاء العمل بـ”أجوا” دون بديل
يفترض هذا السيناريو ترك “أجوا” حتى تنتهي مدته دون حدوث أي إجراء من جانب الإدارة الأمريكية لمنعه، وبالتالي توقف العمل بالقانون دون بديل مباشر. ويستند هذا السيناريو على المناخ السياسي الأمريكي الحالي، الذي يتسم بالقومية الاقتصادية. وعدم الحديث علانية من جانب الإدارة الأمريكية عن نيتها لتجديد “أجوا” حتى تاريخه، قبل أسبوع واحد من موعد انتهائه. فضلًا عن تأجيل منتدى “أجوا” الذي كان من المقرر انعقاده في كينشاسا خلال شهري يوليو وأغسطس من هذا العام، دون تقديم مبررات أو تحديد موعد بديل. هذا إلى جانب إعلان ترامب أثناء ولايته الأولى إلى أنه لن يجدد قانون النمو والفرص في أفريقيا عندما ينتهي في عام 2025، وأعرب عن اهتمام أكبر بالصفقات التجارية الثنائية، حيث يؤمن ترامب بمبدأ المصلحة المتبادلة وينظر إلى “أجوا” باعتبارها منحه بلا مقابل، ما يُشير إلى تفضيل ترامب إلى إجراء إصلاح شامل لـ “أجوا” أو إنهائه تمامًا. أما الحُجة الأقوى الداعمة لهذا السيناريو فكانت فرض الرئيس دونالد ترامب لتعريفات جمركية على الدول الأفريقية التي من المفترض أنها تواجه رسوم صفرية بموجب “أجوا”، فمن بين 57 دولة تواجه معدلات تعريفات مرتفعة على مستوى العالم، هناك 20 دولة أفريقية تتراوح الرسوم المفروضة عليها بين 11٪ في الكاميرون وجمهورية الكونغو الديمقراطية، وحتى 50٪ على السلع من ليسوتو. بينما تواجه باقي الدول رسوم جمركية 10%. حيث يعتبر البعض هذه الرسوم بمثابة موت فعلي ل”أجوا”.
ويعد هذا السيناريو منخفض الاحتمالية لكنه يظل مطروحًا في حال تصاعد النزعات الحمائية في الداخل الأمريكي أو إعادة ترتيب الأولويات الاقتصادية لواشنطن لصالح ملفات أخرى. ويترتب على هذا السيناريو تداعيات سلبية مباشرة على الدول الأفريقية أبرزها؛ فقدان العديد من الدول الأفريقية لميزة النفاذ التفضيلي إلى السوق الأمريكية، ما يهدد بانكماش الصادرات والنقد الأجنبي، وزيادة معدلات البطالة في القطاعات التي اعتمدت على “أجوا”. فضلًا عن نتائجه الكارثية على السياسة الخارجية للولايات المتحدة ومصالح الأمن القومي، في ظل تنافس دولي واسع على التواجد في القارة الأفريقية. ما يجعله السيناريو الأسوأ لكل الأطراف.
- السيناريو الثالث: الانتقال التدريجي
بدلًا من التمديد الشامل، يفترض هذا السيناريو تمديد “أجوا” بشكل مؤقت لمدة عام أو اثنين لحين الانتهاء من المفاوضات الخاصة بتعديله أو تغييره جوهريًا. بالتزامن مع عقد اتفاقيات تجارة ثنائية أو إقليمية مع بعض الدول أو التكتلات الأفريقية. ويجمع هذا السيناريو بين دوافع ومزايا السيناريوهين السابقين، من جهة يضمن الإبقاء على مزايا “أجوا” (مؤقتًا) للطرفين لحين معالجة الانتقادات والتحديات المرتبطة به، بينما يقدم فرصة للتحول إلى نظام تجاري آخر أكثر استقرارًا وعدالة. ما يجعله أكثر ترجيحًا.
وربما يمثل مشروع القانون المقترح من السيناتور الأميركي “كريس كونز” (ديمقراطي)، والسيناتور “جيمس ريش” (جمهوري)، الذي تم تقديمة للكونجرس في إبريل 2024- والذي تم مناقشتة مع القادة الأفارقة في منتدى “أجوا” الحادي والعشرين في واشنطن، يوليو 2024-، الأساس الذي تنطلق المفاوضات منه للوقوف على الشكل الجديد الذي يمكن أن تكون عليه الشراكة بين الولايات المتحدة والقارة الأفريقية ككل وليس فقط دول أفريقيا جنوب الصحراء. حيث يتضمن المشروع تعديلات جوهرية في القانون تشمل: تمديد العمل بالقانون مدة طويلة قد تصل إلى 16 عام، وتعديل العديد من أحكامه بما في ذلك؛ معايير الأهلية، وتمديد فترة مراجعة الأهلية إلى عامين، وتقديم خيارات عقابية أخرى دون تعليق الأهلية؛ بما في ذلك الإنهاء الجزئي لبعض المنتجات، وإخطار البلدان إذا لم تقم بإجراء تغييرات في العام المقبل، أو عدم اتخاذ أي إجراء إذا كانت المصالح الأميركية تخدم بشكل أفضل بهذه الطريقة. بالإضافة إلى تعديل قواعد المنشأ لتشمل دول شمال أفريقيا، والحفاظ على وضع الدول ذات الدخل المرتفع لمدة خمس سنوات متتالية. ويتفق مشروع “كريس وريش” في معظم بنوده مع مشروع اخر مقدم في ديسمبر 2024، من النائب “جون جيمس” رئيس اللجنة الفرعية للشؤون الخارجية في الكونجراس الأمريكي المعنية بأفريقيا، مع الاختلاف حول مدة تمديد “أجوا” التي يرى جيمس انها ستكون 12 عام. وربما تخضع بنود القانون الجديد لتغييرات إضافية قد تمنح الإدارة الأميركية قدرًا أعظم من السلطة التقديرية.
في غضون ذلك، سيتم المضي قدمًا في إجراء اتفاقيات تجارة حرة ثنائية مع بعض الدول الأفريقية ذات الأهمية الاستراتيجية (اقتصاديًا أو سياسيًا) لواشنطن. ويزداد إهتمام واشنطن باتفاقيات التجارة الحرة الثنائية في ظل رئاسة ترامب، حيث تساهم هذه الاتفاقيات في تحقيق مصالح متعددة لواشنطن، وتعزيز نفوذها الاقتصادي والسياسي في أفريقيا، بما في ذلك؛ تأمين الموارد الطبيعية، والحفاظ على مصالحها في الدول الأفريقية في ظل تصاعد التنافس مع قوى دولية أخرى مثل الصين وروسيا في المنطقة، والإبقاء على الدول الأفريقية كشريك يعتمد على واشنطن في التجارة والإستثمار. لالإضافة لذلك سيتم التركيز على الاتفاقيات التجارية في القطاعات ذات الأولوية لواشنطن مثل قطاع المعادن، والمثال الأبرز هنا هو اتفاقيات التعدين الأخيرة التي أجرتها مع رواندا والكونغو الديمقراطية، في ظل جهود السلام التي تتوسط فيها واشنطن بين الدولتين. ومع ذلك فإن هذا النهج الثنائي سيؤدي إلى تهميش الدول الأفريقية الصغيرة أو الأضعف اقتصاديًا وقد تُترك خارج هذه الاتفاقيات.
إجمالًا، يمكن القول إن سيناريوهات “أجوا” ما بعد 2025، تراوحت بين إنهاء “أجوا”، أو الإبقاء على الوضع القائم، وإجراء إصلاحات تضمن قدرًا أكبر من الشمول. وسيعتمد تجديد أو استبدال قانون النمو والفرص في أفريقيا على مدى اندماج القارة الأفريقية في الاستراتيجية الجيوسياسية والجيو-اقتصادية الأمريكية. إلا أن السماح بانتهاء “أجوا” دون تقديم بديل، يشير إلى أن سياسة الولايات المتحدة تجاه الدول الأفريقية قد تتحول من سياسة “التجارة، وليس المساعدات” -التي انتهجها ترامب مع إغلاق الوكالة الأمريكية للتنمية- إلى سياسة “لا تجارة ولا مساعدات”. وتبقى قدرة أفريقيا على الاستفادة من أي من هذه السيناريوهات رهينة بمدى استعدادها المؤسسي والاقتصادي، وكذلك بقدرتها على التفاوض الجماعي من خلال آليات إقليمية مثل منطقة التجارة الحرة القارية. ومن ناحية أخرى، فإن أي تقليص في الامتيازات قد يضع ضغوطًا كبيرة على الاقتصادات الأفريقية التي تعاني أصلًا من الضعف والتهميش.